《企業(yè)觀察報(bào)》記者 余智梅
兩會(huì)期間，全國(guó)政協(xié)委員、國(guó)家審計(jì)署原副審計(jì)長(zhǎng)董大勝向媒體透露，很大部分的央企境外資產(chǎn)，基本上從未進(jìn)行過審計(jì)。一席話，將央企境外資產(chǎn)的監(jiān)管問題推至風(fēng)口浪尖。
3月17日，國(guó)資委發(fā)布公告稱，國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)將對(duì)集中重點(diǎn)檢查項(xiàng)目、境外國(guó)有資產(chǎn)檢查項(xiàng)目進(jìn)行服務(wù)采購(gòu)招標(biāo)。原本一項(xiàng)歷年的常規(guī)舉動(dòng)，卻因此前“央企的境外資產(chǎn)處于監(jiān)管真空”言論受到空前的關(guān)注。
央企境外資產(chǎn)真的游離于審計(jì)之外嗎?國(guó)資委對(duì)央企境外資產(chǎn)的監(jiān)管究竟做了哪些工作?企業(yè)觀察報(bào)記者對(duì)此采訪了央企高管、國(guó)資委專職監(jiān)事以及業(yè)內(nèi)專家等權(quán)威人士，詳細(xì)解讀央企境外資產(chǎn)監(jiān)管十年探索路。
境外國(guó)資監(jiān)管始于十年前
“其實(shí)，從國(guó)資委成立開始，在對(duì)央企進(jìn)行整合的同時(shí)，國(guó)資委對(duì)境外資產(chǎn)也同步進(jìn)行了分類監(jiān)管，并逐步制定了一系列針對(duì)境外資產(chǎn)、境外產(chǎn)權(quán)、境外投資等方面的管理辦法，給‘走出去’企業(yè)規(guī)定了一些具體的監(jiān)管措施。” 國(guó)家行政學(xué)院研究員張春曉告訴企業(yè)觀察報(bào)記者。
早在2005年，中航油新加坡公司巨虧事件結(jié)束以后，國(guó)資委就對(duì)境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管開始了調(diào)研工作。彼時(shí)，考慮到境外情況比較復(fù)雜，涉及全球很多國(guó)家，政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境各不相同，國(guó)資委與相關(guān)部門組成聯(lián)合調(diào)研組，一方面對(duì)國(guó)有企業(yè)的境外管理體制進(jìn)行調(diào)研，摸清國(guó)企對(duì)境外企業(yè)的管理情況;另一方面分赴國(guó)企境外資產(chǎn)比較集中的國(guó)家和地區(qū)，了解海外經(jīng)營(yíng)情況、管理體制以及與境內(nèi)體制的對(duì)接情況，外派人員的管理、待遇及訴求，駐在國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、法律、投資、稅收規(guī)定等各方面情況。
2006年9月8日，國(guó)資委、商務(wù)部等六部委正式實(shí)施《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》，后改為2009年6號(hào)令。
2011年，《中央企業(yè)境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行辦法》(簡(jiǎn)稱《境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法》)出臺(tái)，這被看做是國(guó)資委加強(qiáng)境外監(jiān)管的標(biāo)志性事件。時(shí)任國(guó)務(wù)院國(guó)資委財(cái)務(wù)監(jiān)督與考核評(píng)價(jià)局局長(zhǎng)、現(xiàn)任國(guó)資委總會(huì)計(jì)師的沈瑩接受媒體采訪時(shí)表示：“《境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法》首次提出落實(shí)管理責(zé)任、嚴(yán)控重大事項(xiàng)、規(guī)范特殊業(yè)務(wù)和推動(dòng)企業(yè)管理，這正是為了推動(dòng)境外業(yè)務(wù)規(guī)范運(yùn)作，推動(dòng)央企建立和完善境外業(yè)務(wù)的統(tǒng)一監(jiān)督管理體系，提升國(guó)際化經(jīng)營(yíng)水平。”
傳統(tǒng)油氣并購(gòu)交易是中國(guó)海外并購(gòu)的投資熱點(diǎn)，非常規(guī)能源項(xiàng)目近年來也成為新寵（資料圖片）
據(jù)企業(yè)觀察報(bào)記者了解，“調(diào)研時(shí)間長(zhǎng)，覆蓋面寬、起草難度大”的《境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法》，突破了好幾個(gè)“第一個(gè)”。如，第一次分別明確了國(guó)資委、中央企業(yè)(含集團(tuán)總部和境內(nèi)投資單位)、境外企業(yè)三個(gè)層面的職責(zé)，并強(qiáng)調(diào)集團(tuán)總部對(duì)全集團(tuán)境外國(guó)有資產(chǎn)履行監(jiān)督管理職責(zé);第一次明確由中央企業(yè)監(jiān)管境外企業(yè)資金賬號(hào)，中央企業(yè)實(shí)行資金集中管理和資金全面預(yù)算管理，集團(tuán)對(duì)境外企業(yè)資金進(jìn)行監(jiān)控，境外企業(yè)開設(shè)資金賬號(hào)報(bào)集團(tuán)批準(zhǔn)等。
與《境外資產(chǎn)監(jiān)管辦法》同時(shí)頒布實(shí)施的另一個(gè)文件則是《中央企業(yè)境外國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理暫行辦法》(簡(jiǎn)稱《境外產(chǎn)權(quán)管理辦法》)。
據(jù)國(guó)務(wù)院國(guó)資委產(chǎn)權(quán)局人士介紹，《境外產(chǎn)權(quán)管理辦法》的出臺(tái)也極其不易。國(guó)資委利用離岸公司紅籌上市情況調(diào)查、多次境外考察和調(diào)研、多次境內(nèi)專題研討，歷時(shí)7年研究起草該辦法，并15易其稿，才最終形成《境外產(chǎn)權(quán)管理辦法》。
2012年5月1日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委又頒布了《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱《境外投資監(jiān)管辦法》)。
《境外投資監(jiān)管辦法》與2011年發(fā)布的兩個(gè)辦法一起，構(gòu)成了國(guó)資委對(duì)中央企業(yè)境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理的制度體系。
央企境外資產(chǎn)利潤(rùn)超千億
“說4.4萬億海外資產(chǎn)游離于審計(jì)之外，確實(shí)以偏概全了。以我們企業(yè)為例，每年除了常規(guī)的結(jié)算審計(jì)，還會(huì)加強(qiáng)專業(yè)管理。畢竟涉及境外，兩地的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則等可能會(huì)有差異，我們集團(tuán)會(huì)派去更多、更專業(yè)的團(tuán)隊(duì)?？梢哉f，我們對(duì)境外企業(yè)的監(jiān)管超過了境內(nèi)企業(yè)。”一家商貿(mào)央企的高管向記者透露，去年，集團(tuán)因?yàn)樵趯徟^程中發(fā)現(xiàn)存在較大風(fēng)險(xiǎn)，叫停了其香港分公司上百億的投資項(xiàng)目。
中建總公司一位高管告訴企業(yè)觀察報(bào)記者，作為最早從事國(guó)際工程承包的承包商，中建總公司對(duì)境外資產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)、投資等，早就形成了一套行之有效的監(jiān)管辦法，針對(duì)不同的區(qū)域、不同的項(xiàng)目，實(shí)施不同的監(jiān)管細(xì)則并落到實(shí)處。據(jù)該高管介紹，央企一般都有專門管理海外市場(chǎng)的相關(guān)機(jī)構(gòu)或部門，對(duì)海外企業(yè)或海外重大投資項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)管理。例如對(duì)合并報(bào)表的審計(jì)，除了企業(yè)自身，還有第三方機(jī)構(gòu)審計(jì)。
據(jù)企業(yè)觀察報(bào)記者了解，近兩年，國(guó)有重點(diǎn)大型企業(yè)監(jiān)事會(huì)年度工作會(huì)上，相關(guān)負(fù)責(zé)人都會(huì)對(duì)境外資產(chǎn)檢查情況作專門報(bào)告，探索國(guó)有企業(yè)“內(nèi)外共治”監(jiān)督機(jī)制，以及境外國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督檢查方法的課題研究成果。
2014年底召開的央企負(fù)責(zé)人會(huì)議上，國(guó)務(wù)院國(guó)資委主任張毅表示，2014年中央企業(yè)境外經(jīng)營(yíng)單位資產(chǎn)總額、營(yíng)業(yè)收入和利潤(rùn)占比分別達(dá)到12.5%、18.7%和10.6%。
據(jù)國(guó)資委一位專職監(jiān)事透露，央企境外資產(chǎn)雖然沒有境內(nèi)資產(chǎn)規(guī)模大，但是利潤(rùn)貢獻(xiàn)并不比境內(nèi)資產(chǎn)差。這幾年央企境外利潤(rùn)總額超過千億元。
境外資產(chǎn)監(jiān)管難題多多
“海外企業(yè)規(guī)模擴(kuò)大，投資項(xiàng)目增多，產(chǎn)業(yè)鏈條延伸，通過國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，制定的辦法更加具體。” 張春曉認(rèn)為，這些管理辦法提高了海外國(guó)有資產(chǎn)的運(yùn)行效率，也降低了國(guó)有資產(chǎn)的流失風(fēng)險(xiǎn)，比較有效地實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)的保值增值。但是與國(guó)內(nèi)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管相比，仍存一定差距。由于區(qū)域不同，文化特點(diǎn)、政治背景、法制環(huán)境各不相同，海外各種不可預(yù)測(cè)的情況時(shí)有發(fā)生。所以，一種監(jiān)管方法不可能適應(yīng)在不同國(guó)家的企業(yè)監(jiān)管。
“無論是信息的獲取還是監(jiān)管的渠道，境外資產(chǎn)的管理都要比國(guó)內(nèi)復(fù)雜得多。”國(guó)資委研究中心許保利向企業(yè)觀察報(bào)記者表示，僅通過合并報(bào)表的監(jiān)管遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。但如果真正深入到每一個(gè)國(guó)家和地區(qū)，無論是人力、物力，還是財(cái)力，顯然無法滿足現(xiàn)實(shí)需求。
另一個(gè)廣受詬病的難題則是審批。以境外投資為例，一個(gè)重大投資項(xiàng)目，通常需要通過國(guó)資委、商務(wù)部、發(fā)改委等幾個(gè)部門的審批。對(duì)此，多個(gè)央企高管感慨“境外投資不容易”。
去年12月，國(guó)資委研究中心主任楚序平在“國(guó)企改革：探索與前瞻”論壇上講了這樣一個(gè)事例。2005年，五礦公司向相關(guān)審批部門申請(qǐng)，以20多億美元收購(gòu)加拿大有色金屬巨頭諾蘭達(dá)公司。但是，該部門的審批人員端坐在高樓深院，認(rèn)為這個(gè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)很大，可能虧損，沒有批準(zhǔn)。結(jié)果導(dǎo)致已經(jīng)進(jìn)入獨(dú)家談判階段的收購(gòu)失敗。第二年，諾蘭達(dá)公司的價(jià)值上升到50多億美元。五礦公司因此痛失了一個(gè)跨越式發(fā)展的良機(jī)。對(duì)此，楚序平呼吁相關(guān)部門簡(jiǎn)政放權(quán)。
“如果沒有實(shí)地考察就作出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判，顯然很容易讓企業(yè)錯(cuò)失投資良機(jī)。但是，如果每一個(gè)企業(yè)、每一個(gè)項(xiàng)目都需要各個(gè)部委監(jiān)管到位，則牽涉到資金、人力等多個(gè)成本問題。”上述商貿(mào)央企高管由此總結(jié)，“境外資產(chǎn)有太多復(fù)雜的因素。管好了，絕非國(guó)資委一家之功;如果沒管好，也不是國(guó)資委一家之過。”
分類監(jiān)管亟待細(xì)化
新一輪的國(guó)企改革大幕早已開啟。其中，一個(gè)重要的核心就是強(qiáng)化監(jiān)管。如何進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)走出去的國(guó)有企業(yè)的監(jiān)管，是目前國(guó)資監(jiān)管的一個(gè)重要任務(wù)。針對(duì)央企境外資產(chǎn)監(jiān)管難題，張春曉認(rèn)為，應(yīng)該分別從資產(chǎn)、人、制度等方面進(jìn)行監(jiān)管細(xì)化。
首先，需要對(duì)境外企業(yè)進(jìn)行分類管理。此前，關(guān)于央企功能界定分類方案的初步意見已經(jīng)形成。按照方案，央企將被分為公益保障類、特定功能類和商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)類，且不同類型的央企未來的改革方向也各有重點(diǎn)。
張春曉認(rèn)為，對(duì)走出去的企業(yè)同樣需要進(jìn)行有效分類。應(yīng)該根據(jù)不同行業(yè)、不同類別的企業(yè)，制定不同的監(jiān)管細(xì)節(jié)。同時(shí)，根據(jù)“走出去”國(guó)家的法律特點(diǎn)、文化特點(diǎn)，制定更有針對(duì)性的監(jiān)管措施，給出更加具體的實(shí)施細(xì)則。
其次，要強(qiáng)化對(duì)人的監(jiān)督。要讓紀(jì)委、監(jiān)察、審計(jì)、監(jiān)事會(huì)等各自的功能與“走出去”企業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈條匹配起來，和 “走出去”人員匹配起來。盡快從制度規(guī)范特別是從“走出去”企業(yè)立法的角度去思考。進(jìn)一步完善已有管理辦法，從法制層面對(duì)走出去的企業(yè)進(jìn)行更加規(guī)范化的監(jiān)督和管理。此外，還要充分利用現(xiàn)在的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，借用信息化網(wǎng)絡(luò)來監(jiān)管。
許保利認(rèn)為，國(guó)外也不乏大量“走出去”企業(yè)，中國(guó)可以學(xué)習(xí)國(guó)外優(yōu)秀的監(jiān)督模式，如監(jiān)事會(huì)制度。借鑒國(guó)外優(yōu)秀的監(jiān)事會(huì)制度，完善對(duì)央企境外資產(chǎn)的監(jiān)管。
針對(duì)境外審批難題，有央企高管呼吁，應(yīng)給企業(yè)松綁，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)。
“簡(jiǎn)政放權(quán)不是不審批，而是要集中審批。把報(bào)批過程中的無用功取消，由一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)實(shí)行綜合審批監(jiān)管。”張春曉建議。
