工業(yè)用地高占比低效率 粗放發(fā)展無(wú)以為繼
搜狐焦點(diǎn)產(chǎn)業(yè)新區(qū) 一份2012年由國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目、國(guó)家高科技研究發(fā)展計(jì)劃編制的《中國(guó)1990—2010年城市擴(kuò)張衛(wèi)星遙感制圖》顯示，中國(guó)的城市建成區(qū)面積在過(guò)去20年中增加了2倍以上，而個(gè)別城市更是從0.23平方公里變?yōu)?8.21平方公里，面積增長(zhǎng)20倍以上。迅猛的城市擴(kuò)張背后是單位面積內(nèi)GDP的增勢(shì)減緩和土地使用效率下降。
在城市擴(kuò)張的過(guò)程中，勞動(dòng)力、資本、科技、土地等經(jīng)濟(jì)要素資源的稀缺性愈來(lái)愈凸顯。而在這其中尤以土地資源的稀缺最為明顯。
如果說(shuō)舊常態(tài)階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展以數(shù)量擴(kuò)張、粗放發(fā)展為主，那么，在新常態(tài)下這種方式已經(jīng)不可持續(xù)。新常態(tài)不再一味追求經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，土地利用方式從粗放到集約是社會(huì)新常態(tài)的一個(gè)基本要求。而就支撐中國(guó)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)載體來(lái)說(shuō)，土地的集約高效利用，恰恰是其根本問(wèn)題。
工業(yè)用地現(xiàn)狀：高占比低效率
占比高，產(chǎn)出低，利用差，是我國(guó)工業(yè)用地過(guò)去幾十年發(fā)展的集中表現(xiàn)。
在“2014崇禮中國(guó)城市發(fā)展論壇”上，中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤(rùn)令給出一組數(shù)據(jù)。他指出，我國(guó)工業(yè)用地平均占比為城市總用地面積的40%-50%，而國(guó)外城市普遍占比是10%-15%。然而如此體量占比的工業(yè)用地并未產(chǎn)出同等比例的經(jīng)濟(jì)效益。拿上海舉例，其2000年商服用地的產(chǎn)出效益是工業(yè)用地的1.37倍，2009年增加到1.47倍。
2002年的一份普查數(shù)據(jù)顯示，341個(gè)國(guó)家級(jí)工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)，平均產(chǎn)出強(qiáng)度為每公頃1.3億元，最高是廣東的沙頭角保稅區(qū)，每公頃24.9億。1210個(gè)省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)平均產(chǎn)出強(qiáng)度是每公頃0.5億，最高是上海市北高新產(chǎn)業(yè)園，達(dá)到了每公頃5.4億元。從國(guó)家級(jí)到省級(jí)，從每公頃1.3億落到0.5億，這之間的差距較大。
這種情況是如何產(chǎn)生的？是制度的問(wèn)題還是體制的問(wèn)題？亦或是政策的問(wèn)題還是操作層的問(wèn)題？來(lái)自中央政研室經(jīng)濟(jì)局的局長(zhǎng)馮海發(fā)、國(guó)土資源部土地整理中心的副主任鄖文聚、天津武清區(qū)的副區(qū)長(zhǎng)劉廣生、廣東省佛山新區(qū)管委會(huì)的副主任黃海就“產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展與土地集約高效利用”一題從體制、政策和實(shí)操角度做探討。
究因：土地緣何被粗放利用？
嘉賓觀點(diǎn)認(rèn)為，工業(yè)用地利用率不高，這跟征收農(nóng)民土地時(shí)所付出的成本有很大關(guān)系。我國(guó)現(xiàn)行的《土地法》規(guī)定，國(guó)家征收農(nóng)民的土地所支付的補(bǔ)償是耕地前三年平均產(chǎn)值的15倍，最高不能超過(guò)30倍。即便按照30倍算，一畝地搞農(nóng)業(yè)前三年的平均產(chǎn)值也沒(méi)有多少。征地價(jià)格低是導(dǎo)致地方政府“土地沖動(dòng)”的一個(gè)重要原因。
而工業(yè)用地的低價(jià)是用高額的商業(yè)用地地價(jià)補(bǔ)足的。一般而言，地方政府的土地轉(zhuǎn)讓收入作為地方的可支配產(chǎn)業(yè)來(lái)講已經(jīng)形成“土地財(cái)政”。而“土地財(cái)政”的形成是源于地方政府沒(méi)有穩(wěn)定的財(cái)源，沒(méi)有穩(wěn)定的稅收，但城市又面臨建設(shè)，問(wèn)題所以產(chǎn)生。
國(guó)土資源部土地整理中心的副主任鄖文聚看待此問(wèn)題時(shí)，認(rèn)為原因有三：一是土地獲取成本低廉；二是管理水平有限；三是節(jié)地理念科普不夠。
粗放用地的前提依賴(lài)于中國(guó)城市的區(qū)位條件，“中國(guó)城市基本在水草豐美的平原地區(qū)，不用上山不用鑿洞。”鄖文聚認(rèn)為土地獲得方便，管理者認(rèn)識(shí)不到資源的稀缺。“如果外邊不劃一個(gè)邊界在這里由他去用，就很容易自然延伸。”所以從國(guó)家層面“劃紅線”就非常必要。“中央要求我們要?jiǎng)澮粭l紅線，要給城市劃一個(gè)增長(zhǎng)邊界，給基本農(nóng)田劃一條紅線，讓你過(guò)不去，另外還要給生態(tài)劃一條紅線。用這幾條紅線設(shè)定一個(gè)邊界，用這些邊界讓我們走向集約。”
土地粗放使用也和土地管理能力和水平有關(guān)。在這其中，土地價(jià)格手段運(yùn)用不夠，行政手段運(yùn)用過(guò)多。“說(shuō)有它就有，說(shuō)沒(méi)它就沒(méi)，這樣容易造成管理漏洞。”
此外，節(jié)水、節(jié)電、節(jié)材的理念科普程度較高，但節(jié)地理念深入不夠。“直到2008年中央才出臺(tái)了關(guān)于土地利用集約節(jié)約的文件，所以節(jié)地在認(rèn)識(shí)上還算新生事物。土地部門(mén)正在努力去把這個(gè)短板補(bǔ)上去。“
喬潤(rùn)令則認(rèn)為，土地資源的低效利用現(xiàn)狀還在于土地管理讓位給了GDP增長(zhǎng)。“A縣說(shuō)給你一百畝地你來(lái)投資，B縣說(shuō)給他二百畝，白給，零地價(jià)。全是這樣的低水平競(jìng)爭(zhēng)，使得土地管理完全服務(wù)于地方的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這個(gè)事實(shí)恐怕全國(guó)都是如此。”
土地利用率低是普遍現(xiàn)象 北方比南方效率更低
天津是京津冀一體化中的重要一子，其在近年來(lái)的增速中工業(yè)用地產(chǎn)出貢獻(xiàn)不小。武清區(qū)，這個(gè)距離北京僅70公里的新區(qū)，在天津的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中表現(xiàn)尤為活躍。伴隨著天津渤海新區(qū)的開(kāi)發(fā)，武清也成為區(qū)域開(kāi)發(fā)開(kāi)放和京津冀協(xié)同發(fā)展的最大受益者。
武清區(qū)副區(qū)長(zhǎng)劉廣生談到，武清區(qū)五年間實(shí)現(xiàn)了25%的增速，其中產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展非常迅速，產(chǎn)業(yè)園區(qū)給區(qū)里創(chuàng)造的效益達(dá)到50%以上。但高速發(fā)展伴隨而來(lái)的是可使用土地空間的減小和土地使用成本的增高。
“土地利用率不高是目前存在的普遍現(xiàn)象，北方比南方的利用率更低一些。”劉廣生認(rèn)為造成這種現(xiàn)狀的原因主要有四方面：一是地方政府片面追求高速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展可以帶來(lái)稅收和大量就業(yè)，也能帶動(dòng)整個(gè)區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
第二是園區(qū)間惡性競(jìng)爭(zhēng)。“一個(gè)項(xiàng)目來(lái)了，可能若干家產(chǎn)業(yè)園區(qū)盯著這一個(gè)項(xiàng)目，這家給200畝地，那個(gè)就可以給到500畝，這個(gè)可以說(shuō)十萬(wàn)塊錢(qián)一畝地，那個(gè)可以五萬(wàn)塊錢(qián)，甚至不僅是地，項(xiàng)目落戶(hù)之后還會(huì)給一些扶持政策。這在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢的地區(qū)更為嚴(yán)重。”
第三是工業(yè)用地地價(jià)過(guò)低。“工業(yè)用地的地價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地成本。雖然說(shuō)實(shí)行了招拍掛制度，但目前北方地區(qū)因?yàn)橄薅水a(chǎn)業(yè)等條件，招拍掛基本等于白掛，沒(méi)有形成一種良性的機(jī)制。企業(yè)來(lái)了，希望面積稍微大一些，提出很多要求。地方為了各方面的發(fā)展，不得不忍痛割?lèi)?ài)，就得給它。”
最后，在政策層面沒(méi)有退出機(jī)制。企業(yè)拿地之后，一旦未按協(xié)議進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，如投資強(qiáng)度不夠，稅收貢獻(xiàn)不夠，就面臨土地回收。但地方政府在收回時(shí)常常遇阻。目前現(xiàn)行的法律法規(guī)沒(méi)有足夠的認(rèn)定依據(jù)，《土地法》修編還需亟待在閑置土地處理辦法上強(qiáng)化其實(shí)際操作性。
村級(jí)工業(yè)園的用地困境
而土地利用的問(wèn)題不僅在國(guó)家級(jí)省級(jí)新區(qū)凸顯，在村級(jí)工業(yè)園中依舊存在。
廣東省佛山新區(qū)管委會(huì)的副主任黃海談到村級(jí)工業(yè)園的用地現(xiàn)狀：“村級(jí)工業(yè)園在基層選舉還沒(méi)有完善的時(shí)候，基本上村干部拿張紙，簽個(gè)名，地就出去了。但是基層選舉完善了以后，村民對(duì)地的收益看得非常重，基層選舉完善的地方，農(nóng)民利益是賣(mài)不掉的，他盯著非常緊。”
村級(jí)工業(yè)園帶給地方的是污染和混亂的治安，但它認(rèn)識(shí)村級(jí)單位的中心收入。所以呈現(xiàn)出村里是樂(lè)意，地方政府頭疼的情況。“政府認(rèn)為為了治理污染和治安投進(jìn)去的還不如賺出的”。于是，政府開(kāi)始算經(jīng)濟(jì)賬，像企業(yè)一樣算帳。“招商的時(shí)候老談前置條件，很多企業(yè)搞非常高大上的概念，許諾這個(gè)許諾那個(gè)，結(jié)果地出去以后沒(méi)有考核。”
南北產(chǎn)業(yè)園區(qū)的應(yīng)對(duì)之法
在理清工業(yè)用地低效的原因之后，那么應(yīng)對(duì)之法是什么？針對(duì)不同的情況，南北產(chǎn)業(yè)園區(qū)各自對(duì)癥下藥。
天津武清區(qū)的做法是首先從規(guī)劃層面整合；其次提高進(jìn)入門(mén)檻；第三提高地價(jià)。
2000年國(guó)家在整理土地時(shí)，天津29個(gè)鎮(zhèn)級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，經(jīng)過(guò)批的是18個(gè)。隨著治理整頓，各區(qū)空間越來(lái)越小，于是天津?qū)⑦@些園區(qū)都進(jìn)行了整治和整合。經(jīng)過(guò)兩撥整合，目前天津保留了兩個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)和四個(gè)市級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)。從規(guī)劃層面上，未來(lái)也將只有這六個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)，不再像原來(lái)每個(gè)鎮(zhèn)一個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)。
為了提高準(zhǔn)入門(mén)檻，劉廣生介紹，武清區(qū)里專(zhuān)門(mén)拿出一個(gè)叫做“工業(yè)用地集約用地”的辦法，一是控制進(jìn)入產(chǎn)業(yè)，污染企業(yè)不讓建，明確高新技術(shù)、汽車(chē)制造等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；二是看中項(xiàng)目投資、稅收和就業(yè)指標(biāo)，也算經(jīng)濟(jì)賬。“原來(lái)沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)，后來(lái)我們就出臺(tái)一個(gè)政策，把這幾個(gè)部門(mén)叫到一起，看看這個(gè)項(xiàng)目給多少利比較合適，同意不同意放。”
“地價(jià)確實(shí)是困擾我們的一個(gè)問(wèn)題，國(guó)家對(duì)于每個(gè)區(qū)縣的工業(yè)用地都有基準(zhǔn)定價(jià)，但我們自行原來(lái)的基礎(chǔ)上提高了一倍，這樣使企業(yè)有點(diǎn)心疼，但沒(méi)有心疼到一定的程度。做的一些嘗試，有了一定的效果。”
對(duì)于建完不達(dá)標(biāo)的企業(yè)，武清區(qū)也采取了措施，主要從三個(gè)方面展開(kāi)：一，沒(méi)建的收回。“沒(méi)有達(dá)到要求的強(qiáng)制收有難度，我們就買(mǎi)回來(lái)再安排其他的項(xiàng)目。”二，給企業(yè)政策讓它自己去轉(zhuǎn)型或讓它自己去招商引資。三、把原有的村辦企業(yè)、磚瓦廠等集中到園區(qū)。
這是以天津武清區(qū)為代表的北方工業(yè)園節(jié)地的做法。而南方的工業(yè)園尤其是村級(jí)工業(yè)園與北方的工業(yè)園情況還有所不同。
在中國(guó)改革前期，以廣州為例的許多村級(jí)工業(yè)園是誕生民營(yíng)企業(yè)的主力園區(qū)。這些名不見(jiàn)經(jīng)傳的村級(jí)工業(yè)園里“藏龍臥虎”。然而，隨著城市的發(fā)展壯大，原來(lái)發(fā)展制造業(yè)支撐當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的這些“引以為傲”的企業(yè)已經(jīng)與城市發(fā)展格格不入。
佛山是一個(gè)典型的依靠制造業(yè)發(fā)展起來(lái)的城市。黃?？偨Y(jié)出佛山的企業(yè)有兩大特點(diǎn)：一是當(dāng)?shù)刂圃鞓I(yè)企業(yè)多以民營(yíng)企業(yè)和本土企業(yè)為主，不管金融風(fēng)暴還是環(huán)境變化，這批企業(yè)打不垮也吹不走，它們不跟著地價(jià)走也不跟著政策走，生命力非常強(qiáng)。二是佛山政企之間互動(dòng)良好，政府該管的管，不該管的不管。
佛山在解決土地集約高效的問(wèn)題上做了三方面的工作：一、對(duì)確定的功能片區(qū)嚴(yán)格控制土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、投資強(qiáng)度等。二、統(tǒng)籌地上地下空間。“我們現(xiàn)在30個(gè)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)地下空間，總的面積200多萬(wàn)方。”接下來(lái)佛山還將借鑒香港西九龍交通樞紐模式，利用軌道建設(shè)地下空間。三、利用三舊改造“大風(fēng)”，集中改善村級(jí)工業(yè)園面貌。
對(duì)于土地的浪費(fèi)現(xiàn)象，黃海還有一個(gè)個(gè)人觀點(diǎn)：“我個(gè)人有一個(gè)觀感，民營(yíng)企業(yè)有一個(gè)很奇怪的現(xiàn)象，凡是這個(gè)企業(yè)開(kāi)始搞辦公大樓，要么就是很快垮了，要么就是后來(lái)出了一點(diǎn)問(wèn)題。那些做得非常好的企業(yè)，現(xiàn)在還在創(chuàng)業(yè)的舊廠房里面，非常破爛的，反而利潤(rùn)率非常高，這很奇怪的一件事情。佛山地區(qū)真正有能力起一棟大樓搞自己研發(fā)機(jī)構(gòu)的民營(yíng)企業(yè)，我數(shù)了數(shù)超不過(guò)五家，很多隱形冠軍做得非常好，但是還是非常節(jié)約。”
武清和佛山可以說(shuō)恰恰代表了中國(guó)的兩種產(chǎn)業(yè)園區(qū)類(lèi)型，也代表了兩種城鎮(zhèn)化的不同模式。喬潤(rùn)令認(rèn)為，“廣東的企業(yè)多以以本地為主，從自己的土里面長(zhǎng)出來(lái)，代表原生態(tài)的中國(guó)市場(chǎng)化和城鎮(zhèn)化的典型。而天津基本上是政府性質(zhì)主導(dǎo)的結(jié)果，各自代表兩種不同的模式。二者面臨的問(wèn)題也有所區(qū)別，在廣東、浙江面臨的是騰籠換鳥(niǎo)的問(wèn)題，天津基本都是外來(lái)的。這樣兩種不同的模式，工業(yè)用地的問(wèn)題也是完全不同的。武清和佛山正好給我們提供了非常豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。”
地方就工業(yè)用地浪費(fèi)現(xiàn)象各施其法，但國(guó)家層面的統(tǒng)一指導(dǎo)意見(jiàn)亦不可或缺。
國(guó)家層面的解決之法
面對(duì)當(dāng)前工業(yè)用地利用率低的現(xiàn)狀，下一步國(guó)家政策方面將如何支持？農(nóng)村集體建設(shè)用地可否大規(guī)模建園？
十八屆三中全會(huì)決定講了全面深化改革，有很多重大突破，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用這就是一個(gè)重大的突破，另外民營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)獲得和國(guó)有企業(yè)、國(guó)有經(jīng)濟(jì)一樣的地位。“僅就民營(yíng)經(jīng)濟(jì)和民營(yíng)企業(yè)而言，可以說(shuō)是發(fā)展前景廣闊。
就集體土地問(wèn)題，十八屆三中全會(huì)決定也提到，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。
有觀點(diǎn)認(rèn)為，這個(gè)政策具體實(shí)施以后，對(duì)提高土地利用率將會(huì)產(chǎn)生很大的作用。而會(huì)上透露的消息顯示，該政策距離正式推出不遠(yuǎn)了。（完）
